La riqualificazione energetica in Italia: principi e normativa

1. Dall’alba della Legge 10/91 alle attuali disposizioni in merito al “Contenimento Energetico degli Edifici”

1.1 Le regole prima della Legge 10/91

L’ambito dell’efficienza energetica nel settore edilizio italiano ha radici profonde, ma è con la Legge 9 gennaio 1991 n. 10^[1] che si delinea un primo quadro organico e complessivo anche in risposta ad un approccio più maturo dietro al  quale si celava l’impulso delle prime Direttive Europee. Questa norma ha rappresentato una pietra miliare, introducendo per la prima volta l’obbligo esplicito di considerare l’aspetto energetico nella progettazione e realizzazione degli edifici.

Tale intervento legislativo fu emanato in risposta alla carenza di principi generali sul tema del “consumo energetico”, che sino ad allora aveva visto solo un lento ed approssimativo approccio alla problematica il cui dibattito è iniziato con la emergenza petrolifera degli anni ’70, alla quale deve attribuirsi il ruolo di vero catalizzatore di un primo cambiamento. L’aumento esponenziale dei costi dell’energia mise in evidenza la vulnerabilità del sistema energetico italiano, fortemente dipendente dalle importazioni di idrocarburi. Prima di allora, l’efficienza energetica non era considerata una priorità nell’edilizia italiana, ove l’abbondanza e il basso costo dell’energia non stimolavano la ricerca di soluzioni volte al risparmio: in quel periodo la progettazione si basava piuttosto sulle consuetudini e quella che era considerata una “buona prassi” costruttiva, piuttosto che su approcci scientifici. Il concetto di “dispersione termica” era presente nella fisica tecnica, ma non traslato in obblighi normativi specifici per l’edilizia civile.

Lo shock della “Crisi Energetica” ebbe come conseguenza una presa di coscienza che si attuo attraverso alcuni interventi normativi dapprima incentrati su Misure di emergenza e razionalizzazione, nel tentativo di ridurre i consumi attraverso limitazioni dirette, come il razionamento dei combustibili, la chiusura anticipata dei negozi, e il blocco della circolazione delle auto. Nel settore edilizio, questo si tradusse :

1. Decreto Legge 23 novembre 1973 n. 753^[2]: introdusse il concetto di “periodi di esercizio” e “temperature massime” per gli impianti di riscaldamento. Fu un primo tentativo di limitare i consumi a livello nazionale, seppur con un approccio basato più sulla riduzione che sull’efficienza intrinseca degli edifici (dispersioni termiche, rendimento impianti ecc.);
2. D.P.R. 29 maggio 1974, n. 391: Integrazione del DL 753/73, mirava a razionalizzare l’uso del petrolio e dei suoi derivati;

In seguito iniziarono ad comparire le prime Raccomandazioni che, seppur non ancora sottoforma di una “legge quadro” organica, delinearono la Normativa di Settore toccando aspetti specifici :

1. Legge 30 aprile 1976, n. 373: Questa è forse l’antenata più diretta della Legge 10/91 ed introdusse per la prima volta alcuni concetti fondamentali come il Coefficienti limite di dispersione termica, Minimi di Rendimento degli impianti termici, le zone climatiche ecc.
2. D.M. 10 marzo 1977: attuativo della Legge 373/76 che forniva le specifiche tecniche per l’applicazione della legge, definendo i coefficienti di trasmittanza e le metodologie di calcolo.

1.2 La Legge 10/91 e i suoi Decreti Attuativi

Abbiamo compreso che la Legge 10/91 nacque dalla necessità di rispondere alle crisi energetiche degli anni ’70 e ’80 e di allinearsi ai primi approcci europei sul tema del risparmio energetico. I suoi pilastri fondamentali erano:

• Obbligo di verifica e calcolo dei consumi energetici attraverso una relazione tecnica (oggi nota come “ex Legge 10”) per tutti gli interventi di nuova costruzione o ristrutturazione significativa.
• Valori limite per la trasmittanza termica delle diverse componenti dell’involucro edilizio (pareti, coperture, solai, infissi) e per i rendimenti degli impianti di riscaldamento.
• Meccanismi di incentivazione (seppur inizialmente limitati) per promuovere l’adozione di soluzioni energeticamente efficienti.

I principali decreti attuativi della Legge 10/91, fondamentali per la sua operatività, furono:

1. DPR 26 agosto 1993, n. 412: Definiva le modalità di applicazione, specificando i criteri per la progettazione, l’installazione, l’esercizio e la manutenzione degli impianti termici degli edifici ai fini del contenimento dei consumi di energia. Introduceva, tra l’altro, il concetto di “gradazione del riscaldamento” per zone climatiche e i periodi di accensione degli impianti.
2. DM 11 marzo 1998, n. 174: Integrò e modificò alcune disposizioni tecniche, aggiornando i requisiti minimi e introducendo nuove metodologie di calcolo.

Nonostante il suo carattere innovativo, la Legge 10/91 e i suoi primi decreti presentavano limiti, principalmente legati alla complessità di applicazione, alla mancanza di un sistema di certificazione energetica e a un approccio ancora parziale alla valutazione dell’edificio nel suo complesso.

1.3 L’influenza Europea: le direttive EPBD e la loro attuazione

La vera svolta nel panorama normativo italiano è avvenuta con l’adeguamento alle Direttive europee sull’efficienza energetica nell’edilizia (EPBD – Energy Performance of Buildings Directive). Queste norme di indirizzo imposero un cambio di paradigma, spostando l’attenzione dalla singola componente edilizia alla performance energetica complessiva dell’edificio ed introducendo strumenti come la certificazione energetica.

Il primi interventi legislativi nazionale devono attribuirsi al:

1. D.Lgs. 19 agosto 2005, n. 192 in risposta alla Direttiva 2002/91/CE (EPBD I), introdusse concetti fondamentali come quello dell’Attestato di Certificazione Energetica (ACE), i Requisiti di prestazione energetica, nonchè le prescrizioni sulla manutenzione e controllo degli impianti esistenti (Ispezioni periodiche), mentre è da attribuirsi a successivi decreti attuativi le disposizioni e procedure standardizzate^[3];
2. D.Lgs 29 dicembre 2006 n. 311, che introduce “Disposizioni correttive ed integrative al decreto legislativo 19 agosto 2005, n. 192, recante attuazione della direttiva 2002/91/CE, relativa al rendimento energetico nell’edilizia”.
3. D.L. 4 giugno 2013, n. 63 (convertito con modificazioni dalla Legge 3 agosto 2013 n. 90), in recepimento della Direttiva 2010/31/UE, a cui si devono alcune modifiche sostanziali che ridefinirono e precisarono aspetti fondamentali, come: a) l’Attestato di Prestazione Energetica (APE) in sostituzione dell’ACE, introducendo un formato unico e metodologie di calcolo più stringenti, con l’obiettivo di renderlo uno strumento più efficace per la valutazione e il confronto degli edifici; b) Introduzione del concetto e definizione delle tempistiche per l’obbligo di costruzione di soli edifici Edifici a energia quasi zero (NZEB); c) Aggiornamento e inasprimento dei requisiti per gli edifici nuovi e soggetti a ristrutturazioni importanti, in un’ottica di progressiva avvicinamento agli edifici “Zero Emission”.

1.4 L’evoluzione “consapevole” della normativa nazionale

Riguardo infine all’evoluzione della normativa nazionale che ha portato a delineare il quadro normativo attuale, più maturo, complesso e ambizioso, orientato verso un futuro di edifici a energia quasi zero e ad emissioni zero, rappresentando un pilastro fondamentale per la transizione energetica del Paese, possiamo citare gli ultimi interventi del legislatore nel merito della standardizzazione dei protocolli di calcolo (metodologie armonizzate con l’adozione delle norme UNI/TS 11300) con il Decreto Requisiti Minimi^[4]che è stato cruciale nel fornire le linee guida definitive per la redazione della Relazione ex art. 28 L10/91 nonchè per il rilascio dell’Attestato di Prestazione Energetica, specificandone il format, le informazioni da inserire e le modalità di registrazione, nonchè nel rafforzamento di strategie a lungo termine per la ristrutturazione degli edifici, attraverso il D.Lgs. 10 giugno 2020 n. 48, in recepimento della Direttiva 2018/844/UE (EPBD III), che aveva l’obiettivo primario di decarbonizzare il parco immobiliare entro il 2050 e massimizzare l’integrazione delle fonti rinnovabili.

2. Il Quadro attuale

2.1 Le (principali) definizioni uniformi

La maggiore consapevolezza già dimostrata nello standardizzare concetti e procedure volte al risparmio energetico e all’uso razionale dell’energia, porta alla introduzione di obblighi progettuali e di attestazione della sussistenza dei requisiti prestazionali, relativi sia agli interventi di nuova costruzione che di recupero e riqualificazione di edifici esistenti (o loro porzioni). Prima di addentrarci nel merito della classificazione e delle relative prescrizioni di tutte quelle “casistiche” ove è obbligatorio il deposito della Relazione ex art. 28 L10/91, è fondamentale fissare alcuni concetti.

A. Superficie Disperdente Lorda

La Superficie Disperdente Lorda (SDL) è un concetto chiave per la valutazione della prestazione energetica di un edificio, per l’inquadramento del limite di intervento “importante”, nonchè per accedere agli incentivi fiscali (molti bonus edilizi come l’Ecobonus e in passato il Superbonus, richiedono che gli interventi riguardino una percentuale significativa della superficie disperdente lorda) In parole semplici, rappresenta l’insieme di tutte le superfici dell’involucro edilizio, sia opache (pareti perimetrali, solai di copertura, solai di calpestio, che delimitano il volume riscaldato rispetto all’esterno, al terreno, ed ad ambienti a diversa temperatura o non dotati di impianto di climatizzazione), che trasparenti (finestre, porte finestre e vetrate che separano l’ambiente riscaldato dall’esterno o da ambienti non riscaldati). Il calcolo della SDL richiede la somma delle aree di tutte le superfici sopra menzionate (involucro). Per le superfici confinanti con altri ambienti riscaldati, si considera solitamente metà dello spessore delle pareti o dei solai condivisi per evitare duplicazioni.

B. Volume Riscaldato

Il concetto di Volume Riscaldato è relativo ad individuare tanto il rapporto di forma dell’edificio che influisce sulla determinazione degli indici di classificazione energetica rispetto alla zona climatica, quanto ad inquadrare la consistenza delle zone climatizzate ovvero servite dal medesimo impianto termico. E’ direttamente correlato alla SLD in quanto è da questa delimitato.

C. Impianto Termico

L’Impianto Termico è definito^[5] come un sistema tecnologico fisso destinato ai servizi di climatizzazione invernale o estiva degli ambienti, con o senza produzione di acqua calda sanitaria, o destinato alla sola produzione di acqua calda sanitaria (acs), ed è indipendente dal vettore energetico (gas, legna, pellet, energia elettrica, ecc.) utilizzato. Questo nuovo concetto ha in un primo momento sollevato dubbi sul fatto che anche un camino, ad esempio, potesse essere considerato un “impianto termico”: in realtà la norma rimanda alla necessità di predisporre una verifica (calcolo termotecnico) che il “sistema” sia in grado di soddisfare i fabbisogni minimi dell’immobile o ambienti a cui è asservito. Rientrano anche gli impianti di climatizzazione estiva (condizionamento e trattamento dell’aria), definiti come un sistema tecnologico complesso che comprende tutti i componenti necessari per il trattamento dell’aria all’interno di un ambiente ed il cui scopo principale è quello di controllare o abbassare la temperatura ambiente durante i mesi più caldi.

D. Impianto Acqua Calda Sanitaria

Un impianto Acqua Calda Sanitaria (ACS) è l’insieme di sistemi e apparecchiature utilizzati per generare, accumulare e distribuire acqua calda per scopi igienico-sanitari all’interno di un edificio. Si riferisce all’acqua utilizzata per l’igiene personale (doccia, bagno), per lavare stoviglie o alimenti, e per altri usi domestici. Non sono considerati impianti termici i sistemi dedicati esclusivamente alla produzione di acqua calda sanitaria al servizio di singole unità immobiliari ad uso residenziale ed assimilate.

E. Ristrutturazione Impianto

La Ristrutturazione Impianto^[7] si riferisce ad un insieme di opere che comportano una modifica sostanziale ed integrale dei sistemi che costituiscono un impianto (generazione, distribuzione ed emissione). È fondamentale distinguere la ristrutturazione (ad esempio, cambiare contemporaneamente la caldaia, le tubazioni e i radiatori), dalla semplice sostituzione autonoma del singolo componente (es. solo la caldaia o solo i corpi scaldanti). Rientrano in questa categoria anche la trasformazione di un impianto termico centralizzato in uno o più impianti termici autonomi (distacco dal centralizzato). E’ considerata ristrutturazione anche la mera sostituzione del solo sottosistema di generazione quando si vari la tipologia o il vettore energetico.

2.2 Cos’è la “Relazione Energetica” ex “Legge 10/91” e quando è obbligatorio depositarla

La Relazione ex Legge 10/91 è un documento tecnico essenziale che accompagna generalmente il progetto edilizio (ma viene  elaborata anche per interventi che non prevedono titolo in quanto è del tutto indipendente dalla classificazione urbanistica) per assicurare che gli edifici siano realizzati o ristrutturati in modo energeticamente efficiente, contribuendo agli obiettivi nazionali ed europei di risparmio energetico e sostenibilità. La finalità principale della Relazione ex Legge 10 è dimostrare che il progetto di un nuovo edificio o di un intervento di riqualificazione di un edificio esistente, rispetti i requisiti minimi di prestazione energetica imposti dalla normativa vigente. In altre parole, è uno strumento di verifica e controllo che attesta l’attenzione al risparmio energetico e all’uso razionale dell’energia.

A. La classificazione degli interventi “energeticamente rilevanti”

Come avevamo già accennato, il Decreto “Requisiti Minimi” distingue delle casistiche (indipendenti peraltro dalla natura giuridica ai sensi del DPR 380/2001 sicché anche una semplice manutenzione ordinaria potrebbe comportare gli obblighi di verifica e certificazione) che impongono, proporzionalmente alla maggiore complessità e completezza dell’intervento, verifiche ed adempimenti sempre più stringenti:

B. Gli interventi “minori” sottratti all’obbligo di presentazione

L’allegato 1 al DM 26 Giugno 2015, al punto 1.4.3  comma 1, definisce l’esenzione dall’applicazione della Legge 10 nei seguenti casi:

a) gli interventi di ripristino dell’involucro edilizio che coinvolgono unicamente strati di finitura, interni o esterni, ininfluenti dal punto di vista termico (quali la tinteggiatura, le pavimentazioni ed i rivestimenti), o rifacimento di porzioni di intonaco che interessino una superficie inferiore al 10 per cento della superficie disperdente lorda complessiva dell’edificio^[10];
b) gli interventi di manutenzione ordinaria sugli impianti termici esistenti tra cui la sostituzione dei sottosistemi di distribuzione e/o emissione;
c) l’installazione di sistemi a pompe di calore aria-aria (climatizzatore o condizionatore), con potenza (o somme di potenza) inferiore a 15 KW, e la sostituzione del generatore di calore con potenza inferiore a 50KW purchè rimanga invariata la tipologia ed il combustibile^[11];
d) la mera sostituzione degli infissi esterni^[12]

2.3 Differenze tra Attestato di Prestazione Energetica (APE) e Attestato di Qualificazione Energetica (AQE)

L’APE rappresenta la “targhetta energetica” dell’immobile esaminato, costituendo di fatto un indice del grado di efficienza energetica^[13] rispetto ad immobili simili (di riferimento): l’Ape rappresenta un certificato sulla cui autenticità e validità pesano anche responsabilità penali. Può essere compilato e rilasciato^[14] solo da un tecnico abilitato in possesso di specifici requisiti professionali.

Non deve confondere l’esistenza anche di siti “specializzati” che promettono il rilascio dei certificati a buon mercato poichè l’elaborazione dello stesso richiede (oltre che responsabilità) una spiccata diligenza ed una competenza specialistica, in quanto rappresenta un lavoro complesso e spesso anche complicato. Basti pensare alle fasi necessarie all’elaborazione la quale non può essere svolta a distanza: esistono di fatto degli obblighi espliciti (sopralluogo) e delle condizioni implicite (necessità di visionare il manufatto e constatare la consistenza effettiva e le caratteristiche costruttive) che non possono essere ignorate. Di fatto chi si propone di “evitare” questi passaggi fondamentali finirà per produrre attestazioni incoerenti, incomplete se non addirittura totalmente inventate.

L’Attestato di Prestazione Energetica è sempre obbligatorio, oltre per l’attività pubblicistica legata agli annunci immobiliari, come parte integrante degli atti di trasferimento o locativi, nel caso di interventi di Nuova Costruzione, Ampliamento, Demo/Ricostruzione, Riqualificazione Energetica. Fanno eccezione dei casi particolari che si possono riassumere in interventi privi di rilevanza sul piano della prestazione energetica. Un ultima nota riguarda il requisito di terzietà: i principi di indipendenza e imparzialità^[15] del tecnico che redige il certificato sono aspetti fondamentali che hanno come obbiettivo garantire che l’attestato rifletta in modo obiettivo la prestazione energetica reale dell’edificio, senza che vi siano conflitti di interesse che possano influenzare il giudizio del professionista.

L’AQE invece potremmo dire che rappresenta il “collaudo tecnico” di un’opera che integra interventi di riqualificazione per i quali può essere richiesta l’elaborazione della Relazione ex art. 28 L10/91: esso costituisce l’asseverazione tecnica che attesta la conformità delle opere eseguite (in base al progetto e alla Legge 10) con i requisiti minimi, ovvero l’adozione delle specifiche prescrizioni tecniche in tema di risparmio energetico, e può essere rilasciato dal Direttore dei Lavori. Si potrebbe concludere senza troppi giri di parole che ogni qualvolta è obbligatoria la Legge 10, è necessario presentare l’Attestato di Qualificazione Energetica a fine lavori.

Per riconciliare i vari casi con l’obbligatorietà o meno dei tre strumenti analizzati (Relazione Energetica, AQE, APE), ho predisposto una tabella di sintesi:

2.4 Efficienza e controllo degli impianti termici

Vale la pena infine soffermarsi su un argomento spesso sottovalutato e frainteso che attiene alla certificazione e il controllo degli impianti di climatizzazione che ha finalità parallele e aggiuntive rispetto ai criteri di verifica previsti con la “Legge 10” (progettazione) o a quelli di conformità rispetto a quanto realizzato (esecuzione)^[16], poichè strettamente legati al mantenimento della prestazione energetica degli edifici nel tempo ed alla conservazione della sicurezza degli stessi.

La normativa di riferimento è il D.P.R. 16 aprile 2013 n. 74^[17], entrato in vigore il 12 luglio 2013, ha abrogato e sostituito parte delle precedenti disposizioni, uniformando e aggiornando le procedure.

A. Il Libretto di Impianto per la Climatizzazione

Il “Libretto di Impianto” è il documento più importante per ogni impianto termico (sia di riscaldamento che di raffrescamento) e per la produzione di acqua calda sanitaria. È una sorta di “carta d’identità” dell’impianto, in cui devono essere registrati tutti i dati relativi alla sua Identificazione univoca (Tipologia, potenza, data di installazione), ai riferimenti del Responsabile di esercizio e manutenzione dell’impianto (Proprietario, Inquilino, Amministratore, Terzo responsabile), alla Annotazione degli esiti dei controlli di efficienza, nonchè alla Registrazione degli interventi di manutenzione/riparazione e nuova installazione. Il libretto è obbligatorio per tutti gli impianti termici, indipendentemente dalla potenza e deve essere aggiornato costantemente.

B. Controlli Periodici e Manutenzione

I controlli devono essere eseguiti da ditte abilitate ai sensi del DM 37/08, mentre le cadenze dei controlli di efficienza energetica dipendono dalla potenza dell’impianto, dalla tipologia e dal combustibile utilizzato.
La normativa distingue tra manutenzione e controllo di efficienza energetica, entrambi obbligatori.

a. Manutenzione ordinaria: Ha lo scopo di garantire la sicurezza e il buon funzionamento dell’impianto nel tempo. Le operazioni e la frequenza sono indicate dal fabbricante nel libretto di uso e manutenzione. In assenza di tali indicazioni, il manutentore deve fornire una dichiarazione scritta sulla frequenza.
b. Controllo di efficienza energetica: Ha lo scopo di verificare il rendimento energetico dell’impianto, le emissioni e l’efficienza complessiva. Questo controllo è più specifico e tecnico rispetto alla manutenzione ordinaria.

C. Rapporto di Controllo di Efficienza Energetica (RCEE)

Dopo aver eseguito il controllo di efficienza energetica, il manutentore deve compilare e sottoscrivere un verbale di riepilogo conosciuto come Rapporto di Controllo di Efficienza Energetica (RCEE). Questo report, conforme ai modelli stabiliti dal Ministero dello Sviluppo Economico (oggi MASE) con il DM 10 febbraio 2014, contiene i risultati delle verifiche, inclusa la prova dei fumi (per le caldaie) e la verifica dei parametri di rendimento.

Una copia del RCEE deve essere consegnata al responsabile dell’impianto e un’altra deve essere trasmessa all’ente competente (Regione, Provincia o organismo da loro delegato, spesso l’Agenzia per l’Energia). La trasmissione di questo rapporto comporta il pagamento di un contributo economico (bollino), variabile a livello regionale/provinciale, che serve a finanziare le campagne di ispezione e controllo degli impianti.

Fondamentale comprendere che il Libretto di impianto comprensivo dei Rapporti periodici costituiscono parte imprescindibile per la redazione dell’APE^[18], tanto sul piano tecnico (assenza di dati certi), quanto piuttosto su quello procedurale poichè, in molte regioni come il Lazio^[19], in loro assenza non è possibile produrre l’attestato.

D. Assenza di Impianto

L’unica eccezione alla regola appena indicata che obbliga alla produzione ed allegazione del Libretto, riguarda gli immobili sprovvisti di un impianto termico (es. immobili privi di qualsiasi forma di riscaldamento/raffrescamento, o che utilizzano solo sistemi non fissi come stufette elettriche non integrate): in questi casi, non essendoci un “impianto” ai sensi del D.P.R. 74/2013, l’APE può essere prodotto allegando una dichiarazione sostitutiva da parte del tecnico che se ne assume la responsabilità. Attenzione che il fatto che il generatore sia non funzionante o anche dismesso non produce i medesimi effetti: il concetto di “assenza di impianto” difatti è legato alla condizione che non si possa riattivare anche con interventi di manutenzione ordinaria o straordinaria.
Dalla definizione stessa di “impianto termico” infatti, discendono due casi distinti e cruciali per la compilazione dell’APE:

a. Impianto inattivo, in disuso o privo di generatore: Questo è il caso più comune di malinteso. Se in un’unità immobiliare è presente anche solo un sistema fisso di distribuzione (es. i radiatori/termosifoni, i ventilconvettori, le tubature di distribuzione ecc.), ma manca il generatore di calore (ad esempio, la vecchia caldaia è stata rimossa) o l’impianto è scollegato, l’impianto termico si intende ancora esistente.

b. Totale assenza di impianto fisso: Questo è il caso limite e la vera eccezione. Si verifica quando l’immobile non è mai stato dotato di un sistema di climatizzazione fisso, o quando tutti i componenti  dell’impianto (nessuno escluso) siano stati rimossi.

Concludo infine l’argomento generale con una tabella di riepilogo in cui sono elencati gli obblighi di produzione del Libretto di impianto ed effettuazione dei Controlli periodici: